Hodnotili jsme partnerské přístupy, založené na spolupráce mezi veřejnou správou a nestátními neziskovými organizacemi ve vybraných zemích střední a východní Evropy - Česká republika, Slovensko, Maďarsko, Bulharsko, Polsko a Rumunsko.

Neziskový sektor, tvořený nestátními neziskovými organizacemi (dále NNO), je ze své povahy roztříštěný a obtížně organizovatelný. Tato živelnost je spojená s dalšími charakteristikami neziskového sektoru, kterými jsou akceschopnost, výkonnost či flexibilita, a je silnou stránkou neziskového sektoru při naplňování jeho poslání. V době zpracování programových dokumentů pro období 2004-2006 nebylo vyjasněno, které typy organizací lze považovat na nestátní neziskové organizace, respektive které organizace mohou být považovány zpracovateli (odpovědnými ministerstvy) za relevantní partnery z neziskového sektoru v dané oblasti, oboru.

Zkušenosti z České republiky: pro účely některých operačních programů pojem "nezisková organizace" vymezila Rada vlády pro nestátní neziskové organizace (RV NNO). Definice se zaměřuje v podstatě pouze na občanská sdružení, nadace, nadační fondy, o.p.s. a církevní právnické osoby. Je otázkou, zda takto právně puristický přístup je na místě použít v případě poměrně dynamického procesu, jakým je zpracování programových dokumentů, kde je vyžadována především kvalitní debata s relevantními partnery.(4)

Při zapojování NNO je třeba rozlišovat, kdy vystupují zástupci NNO za sebe (za své organizace) a kdy tlumočí širší názor v rámci neziskového sektoru. Je na straně neziskového sektoru, aby si dokázal vytvořit vnitřní mechanismy pro výběr důvěryhodných a respektovaných osob, které mohou zastupovat jeho zájmy v různých pracovních či politických orgánech sestavovaných na principu partnerství. Tito lidé by měli být odpovědní za šíření informací uvnitř neziskového sektoru a vytváření stanovisek v širší debatě. Ze strany veřejné správy je pak důležité podporovat transparentnost a kooperaci uvnitř neziskového sektoru tak, aby tyto vnitřní mechanismy byly skutečně nastoleny.

Zkušenosti z Bulharska: Byl vytvořen on-line volební systém pro transparentní volbu zástupců NNO do oficiálních struktur. Zkušenosti z České republiky: Většina zástupců NNO byla vybrána prostřednictvím regionálních konferencí či ad hoc sítí nebo asociacemi organizací (v případě existence asociace v tom kterém oboru nebo regionu). Případně byla nominována na návrh Rady vlády pro nestátní neziskové organizace.

Zkušenosti z Rumunska: Při volbě zástupce NNO do struktur, které připravovaly programové dokumenty, byly vždy svolány konference, které transparentně volily své zástupce.

Informace o přípravě Národních strategických referenčních rámců (NSRR) a operačních programů (OP) byly ve všech zemích střední a východní Evropy dostupné, ale dalo by se říci, že byly dostupné pro lidi, kteří vědí, co hledají a kde to mají najít. Obecná dostupnost informací pro širokou veřejnost byla nízká, jak to potvrzují výpovědi malých neziskových organizací, které neměly o přípravě programových dokumentů žádné informace.

Potvrzuje se, že vznikla skupina lidí, i z neziskového sektoru, která se o tuto problematiku více zajímá a má dostatek informací a využívá příležitost zapojit se (můžeme je pracovně nazvat "skupina expertů"). Jako i u jiných případů zapojování veřejnosti však je zde velká "mlčící většina", neoslovená část populace, která informace nemá, nebo jsou pro ni těžko dohledatelné, případně jim nerozumí. Tato část neziskového sektoru se potom ani nezapojí do přípravy dokumentů.

Hlavní výtkou všech dotazovaných byla nesrozumitelnost informací, dokumentů, příruček. Jsou psány podivným úředním jazykem se spoustou novotvarů, kterým laik nemůže porozumět. I proto je vhodné, pokud informování probíhá nejen písemnou formou, ale také formou seminářů a diskusí.

Organizace ze "skupiny expertů", které jsou schopné přenášet oficiální informace na úroveň NNO, by mohly tvořit významného partnera v procesu informování veřejnosti. Tyto organizace vytvářejí své vlastní webové stránky, nebo e-konference, ale tyto aktivity nejsou financovány z technické pomoci (podrobněji o tomto problému viz dále).

Pro celou střední a východní Evropu byla příprava na čerpání pomoci ze strukturálních fondů velmi intenzivní učící se proces. Pro všechny zúčastněné strany bylo programování pro období 2004-2006 především příležitostí seznámit se s oblastí, která bude v příštích letech jen nabývat na důležitosti.

Centrální orgány veřejné správy neměly zkušenosti s takto rozsáhlými plánovacími procesy, které navíc měly být provedeny podle zcela nové metodiky, a u kterých byla vyžadována komunikace se sociálními partnery. Požadavky EU na systém partnerských konzultací měly značný vliv na práci a přístup státní správy k zapojení dalších partnerů do správy věcí veřejných. Jedná se však spíše o výsledek tlaku z vnějšku, o snahu naplnit vnější očekávání, než o autonomní procesy probíhající ve společnosti. Snaha o naplnění principu partnerství přesto byla ze strany centrálních orgánů patrná a tento proces - zatím spíše neznámý a neověřený - se prosadil a získal vlastní dynamiku.

Velký vliv na samotný proces zpracování programových dokumentů měla i personální kapacita ministerstev, nebo personální změny na klíčových pozicích ve všech zemích střední a východní Evropy (tento stav popisují zejména partneři z Bulharska).

Pokud jsme se dotazovali na zapojení neziskových organizací z pohledu ministerstev, shodovali se jejich zástupci ve všech zemích na tom, že neziskové organizace byly samozřejmě zapojovány do procesu příprav programových dokumentů. Některá ministerstva prezentovala svou snahu zapojit NNO, ale určitou bezradnost při výběru konkrétních NNO a při hodnocení přínosů partnerství. Pokud porovnáme tento názor s názory NNO v zemích střední a východní Evropy, nacházíme však odlišnosti v hodnocení tohoto procesu.

Ve všech zemích zásadně chyběl jednotný postup pro komunikaci s veřejností - chyběl plán zapojení partnerů, včetně NNO a veřejnosti paralelní nebo propojený s plánem zpracování dokumentů. NNO, veřejnost, ani partneři neměli představu, kterých zdrojů informací lze využít a jak se účastnit veřejné debaty nad rozvojovými prioritami. Nebyl jasný také časový rámec (nejdříve nepřehledná situace v tom, v jaké fázi programování se vlastně nacházíme, a potom napnuté termíny pro připomínkování komplexních mnohostránkových dokumentů).

Z průzkumu mezi NNO ve všech zkoumaných zemích je zřejmé, že NNO neměly dostatek kvalitních informací o přípravě operačních programů. Nejvíce informací měly zkušené velké organizace, malé organizace si naopak stěžují na jejich nedostatek.

Rovněž pravidla pro vypořádání připomínek nebyla vždy zveřejněna, nebo ani neexistovala (tento problém se objevuje u všech zemí střední a východní Evropy) - tato chyba je opět spojena s tím, že na počátku procesu neexistoval jasný plán, který by takové detaily jistě specifikoval.

Od ministerstev byly v průběhu zpracování dokumentů distribuovány nepřesné nebo zastaralé informace - tato situace vznikala zejména tehdy, když ministerstva nechtěla zveřejňovat pracovní verze dokumentů k připomínkám, např. na internetu. V důsledku toho se někdy stávalo, že lidé z partnerského prostředí pracovali na již neaktuální verzi dokumentu, což později jenom zvyšovalo jejich frustraci a neochotu podílet se na dalších fázích zpracování dokumentů.

V případě většiny operačních programů byli zástupci nestátních neziskových organizací přizváni k účasti v plánovacím týmu (pracovních skupinách) či dokonce k účasti ve formálních výborech založených řídícími orgány pro účely zpracování programových dokumentů.

Zkušenosti z České republiky: NNO v ČR se podařilo do fáze přípravy strukturálních fondů v letech 1999 až 2002 zapojit především díky vlastní iniciativě a aktivnímu zájmu o spolupráci. V rámci přípravy na období 2007 - 2013 realizovalo Centrum pro komunitní práci ve spolupráci s MMR jako zadavatelem projekt "Oponentura a doporučení k návrhům NRP a NSRR 2007-2013 realizované neziskovým sektorem a informační kampaň pro neziskový sektor". V rámci tohoto projektu se zástupci NNO účastnili jednání v pracovních skupinách Řídícího a koordinačního výboru a v expertní oponentní skupině. Probíhal široký konzultační proces, který zahrnoval pracovní semináře, kulaté stoly v regionech, e-konzultace a informační kampaň pro neziskové organizace. Díky partnerské spolupráci mezi Ministerstvem pro místní rozvoj a neziskovou organizací se podařilo uplatnit potřebné prvky(5) takového procesu:

• identifikace zainteresované / dotčené veřejnosti
• řádná notifikace veřejnosti a přístup k dokumentům
• dostatečný čas pro efektivní zapojení veřejnosti.

Navíc byl NSRR byl také posuzován z hlediska jeho dopadů na životní prostředí (SEA) participativním způsobem při zapojení neziskových organizací.

Tento proces měl nesporný přínos pro uplatnění principu partnerství a navázání prvních kontaktů a získání důvěry mezi NNO a státní správou, a pro příkladné, systematické uchopení procesu konzultací na základě plánu zapojení veřejnosti. Přesto však neziskovými organizacemi je hodnocen jako málo efektivní - pokud posuzujeme efektivitu zapojení jako reálný dopad připomínek a konzultací ze strany NNO na finální podobu dokumentu NSRR. Je to zřejmě proto, že se při realizaci nepodařilo zajistit, aby byly dodrženy ještě další tři prvky(5) nezbytné pro opravdu efektivní zapojení veřejnosti:

• včasný začátek zapojení veřejnosti, dokud jsou ještě všechny možnosti otevřené
• povinně brát zřetel výstupům zapojení veřejnosti
• přístup veřejnosti k dostupným vysvětlujícím materiálům o jednáních s veřejností.

Při přípravě operačních programů se však již nepodařilo takový široký konzultační proces nastartovat(6). Důvodem byl zejména fakt, že v ČR vzniklo 24 operačních programů a nebylo reálné vést široký konzultační proces pro operační programy paralelně pro všechny operační programy, a možným iniciátorům takového procesu z řad NNO chyběly finanční zdroje. Státní správa centrálně ani jednotlivé výbory operačních programů však takový široký konzultační proces samy nezahájily. Nepřevzaly poměrně úspěšný model nastavení prvních partnerských kontaktů z přípravy NSRR a nepokračovaly v něm. Je to ale i proto, že ochota jednotlivých řídících orgánů k zapojení NNO do přípravy operačního programu se lišila. V některých případech se byla nízká intenzita spolupráce s neziskovým sektorem i středem zájmu ze strany Evropské komise(7)při vyjednávání pozičního dokumentu. Zástupci NNO však byli v případě většiny operačních programů pozváni do plánovacích týmů na svou žádost. Nebyli k účasti iniciativně vyzváni jednotlivými řídícími orgány - ministerstvy - ač by se taková iniciativa při důsledném dodržování principu partnerství od nich dala očekávat.

Pro neziskové organizace byla také obrovskou překážkou administrativní a finanční zátěž. Organizace, které si nemohly dovolit věnovat alespoň část úvazku některého ze svých profesionálních pracovníků na účast v procesu plánování, se zúčastnily pouze minimálně. Jedním z důsledků tohoto faktu bylo vytvoření poměrně úzké skupiny lidí (organizací), kteří se v problematice orientovali a měli časové, finanční a intelektuální kapacity sledovat proces podrobněji(8). Především tito lidé (a organizace) se nakonec stali "hlasem neziskového sektoru" při programování.

Zkušenosti z Bulharska: neziskové organizace měly otevřený v podstatě pouze formální prostor k zapojení se do přípravy NSRR a operačních programů. Neziskové organizace pociťovaly obecně nedostatek veřejně dostupných informací. Ty, které informace měly, se zapojily přímo v pracovních skupinách, či přímo ve výborech, připomínkováním dokumentů, nebo se účastnily konzultací a připomínkování v rámci procesu SEA.

V mnoha případech však nebyl názor NNO vzat v úvahu a zapojení NNO bylo proto neefektivní. NNO byly zapojeny pozdě a proto měly na výslednou podobu dokumentů jen malý vliv. Proto neziskové organizace také připravovaly svá nezávislá stanoviska adresovaná oficiálním zpracovatelům a orgánům. Nejvíce informací měly NNO o přípravě NSRR, informace o operačních programech byly více roztříštěné. Tento první pokus přípravy NSRR(9) otevřeným způsobem hodnotí NNO v Bulharsku jako neúspěšný, ačkoli existovaly příklady dobrých přístupů ze strany jednotlivých úředníků, které však nebyly oficiálně podpořeny, což vedlo k odchodu z jejich pozic, nebo k omezení těchto aktivit.

Zkušenosti ze Slovenska a z Rumunska: Na základě negativních zkušeností z přípravy programových dokumentů pro období 2004 - 2006 otevřely slovenské NNO hned po zahájení přípravy NSRR v roce 2004 oficiální diskusi o tom, jak předejít opakování chyb z minulého období. I přes proklamovaný příslib se strany státních orgánů bylo zlepšení jen mírné a často jen formální. Protože byly NNO opět do přípravy programových dokumentů zapojeny pouze formálně, kdy toto zapojení bylo vedeno pouze snahou vyhovět pokynům Evropské komise, slovenské NNO na konci roku 2005 odhodlaly vyhlásit bojkot. NNO tímto krokem vyjádřily svůj zásadní nesouhlas s porušováním principu partnerství ze strany státních orgánů odpovědných za přípravu svých zemí na programové období 2007- 2013 a přípravu odpovídajících dokumentů pro využívání strukturálních fondů a Kohezního fondu Evropské unie.

Zástupci NNO ve výborech zabývajících se problematikou strukturálních fondů a Kohezního fondu Evropské unie na Slovensku v prosinci 2005 oznámili oficiální vystoupení z těchto struktur. NNO tímto krokem vyjádřily svůj zásadní nesouhlas s porušováním principu partnerství ze strany státních orgánů odpovědných za přípravu zemí na programové období 2007-2013 a přípravu odpovídajících dokumentů pro využívání strukturálních fondů a Kohezního fondu. Taková kolektivní neúčast zástupců NNO na práci výborů neměla v historii Evropské unie obdobu a stala se cílem zvýšené pozornosti ze strany Evropské komise, médií i sítí NNO.(10) Tímto krokem dosáhly slovenské neziskové organizace jistých změn ve způsobu komunikace s NNO a zlepšení transparentnosti procesu. NNO se proto rozhodly pokračovat v práci na operačních programech. Jenomže v roce 2006 do programování zasáhly předčasné volby do slovenského parlamentu, které ještě urychlily již tak velmi uspěchaný proces přípravy operačních programů. To mělo za následek opakování chyb, které se staly příčinou bojkotu - příliš krátké lhůty na připomínkování, rozesílku dokumentů jen pár dní před jednáním, což opět znemožňovalo efektivní účast nejen NNO, ale i ostatních partnerů, včetně regionálních a místních samospráv. Mezirezortní připomínkové řízení bylo zkráceno na pět dní . Výsledkem bylo, že v operačních programech nebyly zohledněny žádné připomínky NNO. Situace se změnila po parlamentních volbách, kdy státní orgány vyvíjely snahu ještě změnit znění NSRR a operačních programů, včetně zapracování připomínek NNO, ale tato práce byla nekoncepční a málo efektivní. Zástupci nestátních neziskových organizací v Rumunsku následovali své slovenské kolegy a dne 23. ledna vyhlásili bojkot ze strany NNO při přípravě Rumunska na programové období 2007-2013. Bojkot podpořilo celkem na 47 významných neziskových organizací z celé země.

Zkušenosti z Polska: Kancelář polských neziskových organizací v Bruselu ustanovila sekretariát na pomoc polským NNO při jejich zapojení do konzultací Národního rozvojového plánu 2007 - 2013 (NRP). Mezi jinými aktivitami vedl sekretariát speciální sekci na webové stránce www.npr.ngo.pl, kde publikoval dokumenty, zkušenosti a komentáře NNO a vedl internetové diskusní skupiny. Experti na regionální strukturální fondy vedli diskusi v regionech Polska a síť SPLOT nabídla mikrogranty na podporu procesu zapojení NNO a facilitaci při vedení diskuse nad NRP. NNO se účastnily oficiálních konferencí, organizovaných státní správou v regionech. Za nejdůležitější v celém procesu považovala Kancelář polských NNO v Bruselu vytvoření týmu expertů z řad NNO, kteří budou mít dost znalostí a zkušeností na vedení konzultačního procesu, schopných přebírat oficiální dokumenty a doplňovat připomínky a úzce spolupracovat s oficiálními programovými výbory. Vláda byla připravena sdílet první návrhy NRP s NNO a koordinovat konzultační procesy. Do procesu se zapojilo více než 1000 aktivních NNO. Samotné NNO však mají pocit, že výsledný dokument byl změněn jen nevýznamně.

Příkladem dobré praxe zapojení NNO do procesu přípravy strategických dokumentů je Velká Británie: "Zapojení NNO bylo plně respektováno a byli jsme finančně podporováni vládou např. v oblasti budování kapacit".

Formálnost procesu zapojení NNO je problémem všech Evropské unie(12). V zemích střední a východní Evropy je formalismus provázen směsicí neznalosti neziskového sektoru a specifik pro jeho zapojení, ale i technik zapojování veřejnosti a částečně neochotou a obavami s "přidělávání si práce". Převládá zde nezkušenost s vedením otevřené diskuse v průběhu strategického plánování, spíš než se snahy učinit proces méně transparentní, jak je veřejná zpráva často podezřívána za strany neoslovené veřejnosti.

Formálnost procesu je zejména typická tím, neexistuje plán zapojení veřejnosti, který by byl včleněn do plánu zpracování dokumentu. Následkem toho je, že na potřebné konzultace s veřejností (tj. nejen NNO, ale i soukromý sektor a místní nebo krajské samosprávy) není pamatováno a není na ně vyčleněno dost času. Velmi krátká doba na připomínkování složitých strategických dokumentů je pak zdrojem pasivity velké části veřejnosti a deziluze těch, kteří se chtějí do procesu zapojit. Další chybou, která pramení z faktu, že zapojení veřejnosti není plánováno, je skutečnost, že proces konzultací často probíhá v době, kdy již není možné nijak významně do dokumentu zasáhnout - na konci jeho zpracování. V té době je pochopitelná jen nízká ochota programovacích výborů k zásadním doplněním nebo změnám. Dalším zdrojem formalismu je neznalost technik, kterými je možné provádět konzultace s veřejností, kdy v podstatě jediným používaným způsobem je písemné připomínkování dokumentů, které jsou zveřejněny na internetu. Začlenění připomínek ze strany NNO je v jednotlivých operačních programech různé. Většinou mají NNO pocit, že technické připomínky (úprava dokumentu, pravopis) byly přijímány snadněji, než připomínky, které byly ze strany NNO zcela zásadní a to zvyšuje pasivitu konzultujících subjektů. Tento stav vzniká tím, že názory partnerů v procesu přípravy dokumentů nemohly být vzájemně prodiskutovány. Zde je nejvíce patrné, že pouhé připomínkování dokumentů je nedostatečná technika a že k zásadním připomínkám by měla být vedena diskuse již v rámci přípravy pracovní verze dokumentu. Vypořádání připomínek bez možnosti vzájemné diskuse a argumentace mezi partnery (ať již ve prospěch připomínky, nebo pro její zamítnutí) oslabuje konzultační proces a narušuje rovnováhu mezi partnery.

V zemích EU chybí reflexe celého procesu - Česká republika vydala alespoň závěrečnou zprávu o průběhu konzultací NSSR. Jen jedna vláda - Estonska - vydala samostatnou zprávu o průběhu celého konzultačního procesu(13).

Neziskové organizace měly problémy odpovídat na možnosti účastnit se procesů přípravy programových dokumentů. Při zapojení do tohoto procesu pak zůstávaly některé neziskové organizace pasivní, neschopné rychle reagovat, šířit informace a získávat zpětnou vazbu od ostatních NNO. Tyto problémy plynuly zejména z nedostatečné administrativní kapacity.

Malá administrativní kapacita
Tvorba programových dokumentů je náročná na kapacity všech účastníků procesu - z hlediska času, jejich znalostí, energie na studování a komentování rozsáhlých dokumentů. Partnerství není bez nákladů. Zástupci NNO v procesu naplňování operačních programů museli být financováni svou domovskou organizací a jejich činnost v pracovních skupinách tak byla plně závislá na finanční situaci jejich organizace. Na rozdíl od zástupců veřejné správy (úředníků, politiků), kteří tuto činnost vykonávají v rámci pracovní doby, působení zástupců neziskových organizací nejenže není honorováno, ale organizace nemají běžně hrazeny ani přímé náklady související s účastí (cestovné na jednání výborů, náklady na ubytování, náklady na konzultace s dalšími experty). Bohužel již v době přípravy na období 2007 - 2013 již byly výrazně utlumeny fondy(14), které by přímo umožňovaly neziskovým organizacím plnohodnotné zapojení do těchto procesů. Navíc neziskové organizace zatím neměly přístup k financím z fondů EU určených na technickou pomoc.

Pasivita neziskových organizací
Některé neziskové organizace (nebo celé obory neziskového sektoru) byly v programovacím procesu poměrně pasivní. Příčinou byla především složitost celé problematiky, nesrozumitelnost (jazyk, pravidla a postupy, efekty a reálné výstupy). Také prostor, ve kterém se debata odehrávala, byl nepřehledný - stále vyvstávaly otázky, kdo komunikuje s kým, kdo je za jednotlivé výstupy odpovědný, kdo bude zapracovávat návrhy na změnu. Nejasnost procesu pak jenom velmi málo stimulovala širší skupiny lidí a organizací k účasti. Nestátní neziskové organizace nebyly často schopny vyhodnotit důležitost rozběhlých procesů, orientovat se v nepřehledných pravidlech pro zpracování programových dokumentů, orientovat se v měnícím se harmonogramu prací a oddělovat závažná rozhodnutí (jejichž tvorby je nezbytné se účastnit) od těch méně závažných.